中共制度建设思路日渐清晰

建党92年来，中国共产党首次集中清理党内法规和规范性文件的第一阶段工作完成。

8月下旬，《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布。根据这一决定，1978年以来制定的党内法规和规范性文件，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，其中42件将作出修改。发布《决定》，是第一阶段清理工作的重要成果，标志着中央党内法规和规范性文件第一阶段清理任务完成，随即将转入第二阶段。

此次集中清理，是中共中央于去年部署开展的。2012年6月，中央批准印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，正式启动了集中清理工作。按照“由近及远、先上位后下位”的思路，第一阶段（2012年7月至2013年9月），清理1978年至2012年6月制定的党内法规和规范性文件；今年10月开始，清理工作将进入第二阶段，清理新中国成立至1978年前制定的党内法规和规范性文件，全部清理工作将于2014年12月底前完成。

党内法规，是指规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度，以党章为基础和根本。“执医院鼻部整形政理国同样是一种管理活动，而科学管理源自各部分的精密配合，必须有一套规则，这些规则就是党规党法”，中央党校教授刘春认为，清理整顿有利于更好地发挥组织作用，更好地发挥领导干部和党员的作用，对于党内制度建设、提升党的执政能力意义重大。

“当前的清理工作只是开个头，而且‘清理’本身不是目的，接下来还要搞制度体系建设，建立长效机制，这些工作决不会是一阵风。”资深党建专家、中央党校教授叶笃初认为，一个有着强大生命力的政党，应在经验积累的基础上，努力找到不断促进自身健康发展的法规，“从党章到其衍生的各种具体有效法规，一旦为全党所完全认识并实际应用，必定会化为强大的现实力量。”

制定新的制度，完善已有的制度，废止不适用的制度

“党内法规是党的制度的重要组成部分”，刘春说，科学的党内法规为党的组织活动、领导管理活动以及党员行为提供了依据，决定着党的兴衰，关系着国家命运。

叶笃初介绍，中国共产党始终高度重视制度建设，具有严肃性、约束力的党内法规，由简而繁、从低到高，适应不同环境及使命，不断获得丰富与发展，并形成了以党章为根本的七阶法规层位，党内生活的一些主要领域基本实现了有章可循、有规可依。

但也要看到，随着世情、国情、党情的深刻变化，党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致等问题日益突出。受访专家指出，有的党内法规制度滞后于时代发展和实践需要；有的质量不高、针对性不强，同宪法和法律、既有方针政策不一致；有的交叉重复、冲突打架、数量庞杂；有的执行不严、落实乏力，弱化了法规制度的严肃性与约束力。

党的十八大对加强党的制度建设作出重要部署，新一届中央领导集体对做好党内法规工作高度重视。习近平总书记多次强调，要“把权力关进制度的笼子里”。

2013年5月27日，中国共产党历史上的第一部党内“立法法”——《中国共产党党内法规制定条例》公开发布，明确规定，党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理。

“清理工作是一项基础工程，可以通过清理，全面摸清党内法规制度家底，使党内制度建设既与时俱进，又能够与实践结合”，国家行政学院教授汪玉凯认为，清理、修改之后，党内法规总量将会减少，留下的对于党的自身建设更具有针对性和操作性。

据权威部门介绍，这次清理主要采取了废止、宣布失效、继续有效等三种处理方式。决定废止162件，占清理文件总数的21%，主要有三种：一是文件主要内容同党章和党的理论路线方针政策相抵触，或者同宪法和法律不一致；二是明西宁最好的银屑病医院显不适应现实需要；三是已被新的规定涵盖或者替代。

宣布失效138件，占清理文件总数的18%，主要有两种：一是文件的调整对象已消失；二是文件适用期已过或者文件规定的阶段性任务已经完成，文件事实上已不再执行。

继续有效467件，占清理文件总数的61%，有三种：一是文件内容不存在问题；二是文件内容虽存在一些问题，但不影响继续执行，废止、修改的必要性不大；三是文件内容存在一些问题，需要进行修改，但修改前继续有效。决定予以修改的文件共42件。

叶笃初认为，中央关于制度建设的思路日渐清晰明确，即要把中央要求、实际需要以及各部门各地的新鲜经验结合起来，制定新的制度，完善已有的制度，废止不适用的制度。

刘春分析说，当前党的执政环境已经发生了变化，制度建设要与理论认识提升及实践经验发展紧密结合，对那些实践检验行之有效的应该长期坚持，对不适用的该废止就废止，该修订就修订。

当前，新建与完善的任务也十分紧迫。一方面，在新形势下，有的新任务新工作可能面临着无章可循的状况，需要制定新的制度。刘春举例说，随着市场经济的发展，新型经济组织的出现、人员流动的复杂化使很多党员并不被传统的组织机构覆盖，原有的规章制度已无法进行管理、规范，必须根据新社会组织形式制定出相适应的组织规程和组织制度。

另一方面，在新形势下还管用的制度，有的也遇到了新的问题，“但这类法规制度仍具有可行性，不需要废止，也不需要推倒重来，而应根据新的形势、新的要求抓紧修订完善。”刘春说，在社会发展过程中必定会产生与原有规章制度的落差，这是正常的，对相应法规、文件进行修订完善是必要的。

“还需看到，不适用法规的废止可能涉及到更深层次的改革，而各领域改革的推进，也将会反作用于制度建设，催生新的需求。”北京大学政府管理学院教授李成言认为，党内制度建设必须跟上社会发展的步伐，顺应改革趋势，并应着眼于宏大的国际背景，主动应对挑战，着力创新，借鉴包括历史和现实的、本国和外国的，以及包括现代技术在内的有益养分，这也是一个紧跟时代的大党所必需的。

于法周延于事简便

“制度是根本大计，既能管事也能管人，既能管现在也能管未来。”叶笃初认为，强调加强制度体系建设，用制度这个有力的武器作保障，中国共产党就能长盛不衰。

对于建立和完善制度，中央高层提出的要求是，要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。

刘春分析，“于法周延”是指注重制度的系统性，使得各项制度相互衔接、系统配套。“一方面，规定与规定之间不能脱节或相互扯皮，要有效关联、彼此关照、相互配合，这样才能对人们的行为提供明确有序的指导。另一方面，党规党法要同国家层面的法律体系有效衔接，形成互补互动关系。”

“于事简便”是指注重制度的可操作性，便于执行，求实管用。“法规制度要明确、具体、精细，甚至是表述用语都应通俗易懂，从而降低执行成本，提高执行效能”，刘春说。

“所定之规，要中立地思考、严格地推敲、精练地表述”，李成言认为，如果建章立制不能注重衔接、延续和配套，模棱两可、拖泥带水，缺乏针对性和操作性，在实践中就会难于执行，无法落实。

“中央强调注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，就是兼顾宏观与微观。”汪玉凯认为，于法周延、于事简便是相互统一的，法规制度既要对执政党的目标、价值、权力、义务作出规范，又要对实施的程序和手段进行要求，“建章立制归根到底是为了执行，如果只有宏观构架，落实起来缺手段、缺程序、缺操作细则，没有明确的时间、空间要求，是没有用的。”

叶笃初认为，从党的制度建设进程来看，顺应执政党建设规律、党内法规发展规律，我们党已自觉把制度建设紧密贯穿于思想、组织、作风和反腐倡廉建设之中，正在把这样或那样的单项法规，主要属于实体性或是属于程序性的规章制度，统一整合成为法规系列整体。此次教育实践活动中出现的好的经验做法，也将上升为制度规范，形成一批制度成果。

强化制度的执行力

党内法规制度真正得到有效实施，单靠一次集中清理并不够。多位受访专家认为，制度贵在管用，执行力是关键。

一方面，要按照中央要求，建立健全清理工作长效机制，既重视定期的集中清理，也重视日常的即时清理，实现清理工作的制度化、规范化。同时，更需要完善制度实施后评估机制、督查机制和问责机制，将制度的执行和监督刚性化，严肃查处违规行为。

叶笃初提醒说，在现实工作中，有的年轻党员把规章制度看作只是一种学习材料，同自己的精神生活、日常行动并无干系；有的领导干部包括基层工作同志视党章和法规“不过是写在纸上的东西”，我行我素，为所欲为，“这显然是一种幼稚病，也是非常危险的。”

权威专家指出，制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束，使贯彻党的群众路线真正成为党员、干部的自觉行动。

“应以此次集中清理为契机，加快构建科学的党内法规制度体系，推进科学执政、民主执政、依法执政。”汪玉凯强调，要让党内法规更具生命力，关键在于落实和执行，而不是使之高高挂起，成为摆设。

“我们必须矢志不移地坚守共产党人的精神家园，同时又要毫不松懈地维护党章、党内法规的保障作用，如同葱茏家园离不开竹篱护蔽一样，一定要把党内法规落到实处。”叶笃初最后说。（记者 袁元，实习生 于萍唐 朵朵）

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